東京高等裁判所 平成４年（ネ）８１４号 判決
主文
一 原判決を次のとおり変更する。
１ 被控訴人は控訴人に対し、金三〇万円を支払え。
２ 控訴人のその余の請求を棄却する。
二 訴訟費用は、第一、二審を通じてこれを被控訴人の負担とする。
三 この判決の第一項１は、仮に執行することができる。
理由
【事 実】
一 控訴人は、「原判決を取り消す。被控訴人は控訴人に対し、一〇〇万円を支払え。訴訟費用は、第一、二審とも被控訴人の負担とする。」との判決及び仮執行宣言を求め、被控訴人は、「本件控訴を棄却する。控訴費用は、控訴人の負担とする。」との判決を求めた。
二 当事者双方の主張及び証拠関係は、つぎのとおり付加するほかは、原判決の事実摘示及び当審の証拠関係目録記載のとおりであるから、これを引用する。
（控訴人の追加的主張）
控訴人が、平成二年七月一八日に被控訴人に提出したのは、本件墓地経営許可申請にかかる一式書類で、具体的には甲第五七号証の一ないし一六にあるような申請書、添付書類、図面などである。
少なくとも、控訴人は、平成二年七月五日に、甲第六〇号証にあるような「墓地経営許可申請書、添付書類、宗教法人圓満院（以下「圓満院」という。）規則、議決書、地形図、利用計画図、土地登記簿謄本」の一式書類の写しを提出した。したがつて、七月一八日にはこれより不完全なものが提出されたとは考えられない。そして、仮に、平成二年七月一八日に提出された書類が被控訴人が主張するようなものであつたとしても、これだけでも既に申請書の適法要件を満たしているから、これを何らの法的理由もなく、一方的に郵便で送り返す行為は違法である。
そして、控訴人は圓満院に対して本件申請書の提出を指導し、これを行わしめた。右申請の意思決定の大部分は控訴人の指示に基づくものであつて、これを行政庁たる被控訴人の職員は、適法な申請であるにもかかわらず紙くずの如く扱つたのである。控訴人は、申請者本人たる圓満院と共に、それと同等の、あるいはそれ以上の精神的損害を受けた。圓満院には損害が発生するが、代理人たる控訴人には損害は発生しないという理論は成り立たない。双方に損害が発生しているのである。
（控訴人の追加的主張に対する、被控訴人の認否及び反論）
控訴人の追加的主張は、争う。
控訴人が、平成二年七月一八日に置き去りにした書類は、控訴人が主張するような甲第五七号証の一ないし一六に示される書類ではなく、別紙「甲第五七号証と置き去り書類との照合表」に記載された内容のものであり、一通しか提出されていない。
そして、これを検討すると、そもそも置き去り書類中の墓地経営許可申請書は、神奈川県規則で定められた様式のものではなく、このような申請書を法令上の正式な申請と扱うことはできない。
次に、墓地経営許可申請理由書は、申請の根幹をなすものであるが、その提出がない。したがつて、この点からも法令上の正式な申請として扱うことはできない。
次に、隣地所有者の同意書及び資金計画書は、控訴人が提出したと主張するものと相互に内容が異なつており、これは、圓満院の計画自体が確定的なものでなかつたことからに他ならず、この点からも法令上の正式な申請と扱うことはできない。
また、圓満院の規則によると、控訴人が提出したという圓満院規則には、第五章に公益事業を行う旨の規則があるが（第三四条、三五条）、置き去り書類中の圓満院規則には、公益事業に関する規則はなく、かつ、現在に至るも、滋賀県より公益事業を行い得る旨の認証を受けていないのであるから、圓満院の計画は実行不可能であつて、このような申請を法令上の正式な申請として扱うことができないことは明らかである。
【理 由】
一 本件の概要
圓満院が本件土地に関して相模湖霊園（仮称）の造成、経営を計画したこと、控訴人が、圓満院の代理人として、平成二年七月一八日に森林法及び墓地埋葬等に関する法律（以下「墓埋法」という。）に定める申請書類を神奈川県津久井保健所等に提出したが、被控訴人の職員が右書類の受け取りを拒絶し、申請書類を圓満院に郵便で送り返したこと、など本件の一連の経緯については原判決一二枚目表八行目から一五枚目裏二行目までの記載を引用するが、その概要は以下のとおりである。
１ 圓満院（滋賀県大津市《番地略》所在）は、昭和六二年ころから、創立一〇〇〇年事業として、神奈川県津久井郡藤野町《番地略》外の土地（以下「本件土地」という。）に、別院を設立し、併せて「相模湖霊園」と称する墓地を造成し経営する計画を有していた。
２ 控訴人は圓満院から、平成二年六月一七日、相模湖霊園の建設に関し、森林法一〇条の二第一項による許可及び墓埋法一〇条一項に基づく許可についての諸手続一切の委任を受けた。
３ 控訴人は、平成二年六月二一日、本件事業の協力者である株式会社石匠ナカジマヤ（以下「ナカジマヤ」という。）従業員とともに、圓満院の代理人として神奈川県庁企画総務室を訪れ、担当職員である松田正吾（以下「松田」という。）に本件計画の概要を説明した。松田は、控訴人に対し、前記森林法による許可及び墓埋法による許可を受けるための事前手続として、土地利用に関する被控訴人内部の調整組織である土地利用調整委員会の審議・承認を中心とした総合調整手続があることを説明し、控訴人は、右事前相談に必要な資料を準備することを約束した。
４ 次いで、控訴人は、同年七月三日、ナカジマヤの関係者とともに、神奈川県庁の環境衛生課と企画総務室を訪れ、現況平面図などを持参したが、企画総務室の担当職員は、事前手続としての土地利用の調整は、墓埋法の許可に関して基本的に了解する旨の判断が環境衛生課で示された後である旨説明した。
５ そこで、ナカジマヤの関係者は、同月五日、環境衛生課を訪れ、墓埋法の許可を得るための許可申請書一式（位置図、売り渡し承諾書、資金計画書、議事録、隣接地所有者の同意書、圓満院規則などの添付書類を含む）の写しを提出した。同課の担当職員は、右ナカジマヤ関係者に対し、後日、事業主体から説明を求める旨告げた。
６ 控訴人は、事前相談の繰り返しだけで日時の経過することを避けるには本件総合調整手続が未了の段階であつても、とりあえず正式な許可申請をしておいた方が、その後の調整及び審査手続が確実かつ迅速に遂行されるものと考え、同月一八日、圓満院の代表役員三浦道明、ナカジマヤ代表取締役中嶋優吉らと共に、神奈川県津久井合同庁舎内の津久井保健所において、本件計画について事情聴取を受けた際、圓満院代理人として、墓埋法の許可を受けるための申請書、隣接地所有者の同意書、登記簿謄本、資金計画書、宗教法人規則、議事録、地形図、利用計画図などの一件書類を提出した。同保健所の職員石田敏夫は、まだ許可申請のための事前調整段階であることを理由に受け取りを拒否したが、控訴人は同人のもとに右申請書を差し置いたまま、同所を退去した。
７ 控訴人は、同日、津久井合同庁舎内の農林部林務課において、同行者らとともに本件計画について事情聴取を受けた際、やはり右６と同様に、森林法の許可を受けるための申請書類一式を提出した。同課の担当職員は、控訴人に対し、土地利用調整委員会の決定後に提出してほしいと要請したが、控訴人は、右申請書類を差し置いたまま、同所を退出した。
８ 被控訴人企画総務室職員松田は、控訴人らが津久井合同庁舎を退去した後、電話で控訴人に連絡を取り、右各申請書を送り返す旨告げた。その後、被控訴人担当職員は、平成二年七月一九日、圓満院に対し、墓埋法及び森林法の許可を得るための前記各申請書類一式を一括して郵便で返送したが、圓満院は、右返送書類の受領を拒絶した。右郵便物についてはしばらくの間津久井郵便局が保管していたが、同年一〇月すぎころ、被控訴人が返還を受けて保管した。
９ 控訴人は、同年七月一九日、圓満院の代理人として津久井保健所長に対し、「本件土地に関する墓埋法の許可申請を書面で行なつたので、可及的速やかに処分されるようお願いします。」との旨の内容証明郵便を差し出したが、津久井保健所ではその受領を拒絶した。
その後、森林法に基づく許可申請については、控訴人が提出した申請書の申請日付を平成三年一月三〇日に訂正のうえ受付けられ、平成四年一月二三日、神奈川県知事による森林法に基づく開発許可がなされた。しかし、墓埋法に基づく許可については、今日に至るも被控訴人の側では正式な申請行為はなかつたとの立場を取り、墓埋法の許可に関する審査手続を進めていない。
二 被控訴人の責任
１ 一般に私人が行政庁に対して許認可の申請をした場合、右行政庁に提出すべき意思表示の効力発生時期は、法令に特別の定めがない限り民法と同様到達主義によるものであり、その許認可を求める意思表示が当該行政庁に提出されたとき（下級行政庁を経由することを要するときは下級行政庁に提出されたとき）に到達したものと解せられる。そして、右意思表示が行政庁に到達したことを当該行政庁において確認する事実行為（例えば、当該担当職員が提出された申請書を受け取ること）がなされたときを以て、右申請についていわゆる「申請の受付」があつたものとなすを相当とする（なお、一般に申請の受理とは、行政庁において受付のなされた申請について、当該行政庁が、これを適法かつ有効であると認める表示行為を指称し、黙示的又は明示的になされるものである。したがつて、控訴人のいう申請書の「受理」とは、行政庁において申請書を受領する事実行為としてのいわゆる「受付」を指すものと解せられる。）。
もつとも、行政庁に対し申請書が提出された場合、当該申請書の内容に到底申請書とは取り扱えないような重大かつ明白な形式上の不備があるときはとも角、当該許可申請が法令上の根拠を有し、申請書の記載内容においても、特定の申請者が右法令において特定された許可申請がなされている等、法令所定の最小限の基本的な申請手続要件が具備されているとみなし得る限り、当該行政庁は、右申請書を即刻受取つてこれを受付け（もとより記載事項、資料等の補正すべきものがあれば、後刻それがなされたうえ）、できるだけ速やかに右申請を受理すべきか否かを判定すべき義務があるというべきである。
したがつて、当該行政庁が、以上の趣旨における許可申請に対する受付を正当な理由なく拒絶した場合には、右拒絶に関わりなく適法な申請があつたものとして扱われ得ることがある一方、右受付拒絶は国家賠償法一条にいう公務員の違法行為に当るものというべきであるから、これにより申請者が損害を被つた場合には、公共団体である被控訴人は同条項に基づきその被つた損害を賠償する責任があるといわなければならない。
２ これを本件についてみるに、前記のとおり、控訴人が平成二年七月一八日に森林法及び墓埋法の各許可申請書を神奈川県津久井保健所職員及び同津久井合同庁舎の農林部林務課職員に提出した時点において、適法な各許可申請書を提出したことが認められる。もつとも、その提出された一式書類の形式、内容については、控訴人と被控訴人との間で争いがあるが、被控訴人が主張するとおりの内容の一式書類が提出されていたとしても、右各許可申請はいずれも何ら申請としての効力に影響を及ぼすものとは解し得ない。被控訴人は、申請書の形式が神奈川県の定める墓地及び埋葬に関する法律施行規則（昭和五一年三月一九日規則第一三号）に定める様式と若干異なつていることをもつて、このような申請は法令上の正式な申請ではないと主張するが、この程度の申請書の形式上の違いは申請を受付けた後、被控訴人側において補正を指示すれば足りることであつて、申請としての効力を左右するものではないといわなければならない。
また、このほか、被控訴人は、申請理由書の提出がないこと、隣地所有者の同意書や資金計画書が従前提出した写しと内容が違つていることや添付の圓満院規則には公益事業に関する規則の定めがないことなどをもつて、正式な申請として扱うことができないとの主張をするが、これらはいずれも申請の内容に関わることであつて、その後の審査の過程において問題とされる余地はあるとしても、申請の受付けそのものを拒否すべき理由とすることができないことは当然である。要するに、不適式または内容上に問題があると窺われる申請であつても、それが法令によつて認められた申請権の行使に当ると解することができる以上は、行政庁としては申請の受付を正当の理由なく拒絶することは許されないのである（因みに、森林法に基づく本件許可申請については、前記のとおり、後に被控訴人側においてもこれを受付け、しかも右申請を許可しているのである。）。
３ さらに、被控訴人は、森林法及び墓埋法の許可を受けるための事前手続として総合調整手続があり、土地に関する事業者は、特段の事情がない限り、本件総合調整手続に応ずべき慣習法的ないし条理上の義務を負つているとし、控訴人は、平成二年六月二一日に圓満院の代理人として神奈川県企画部企画総務室を訪れた際、本件総合調整手続に従うことを応諾したものであり、その後正当な理由なくその応諾を撤回することは許されないから、右総合調整手続を終了しない段階で本件各申請を受付しなかつたとしても、何ら違法ではないとの主張をする。
しかしながら、土地利用の総合調整の行政上の必要が大きいことは理解できるとしても、そのことは本件各申請の受付拒絶の正当理由とならないことは当然である。けだし、土地利用の総合調整のための事前審査手続に必要な期間内において、森林法または墓埋法の許可申請が許されないという法令上または条理上の根拠は全くないし、土地利用に関し、右総合調整手続を経由するようにとの指導はいわゆる行政指導の域にとどまるものであり、これに従うべき義務が準慣習法的にまたは条理上発生しているとの事実は本件証拠上も何ら認め得ないからである。
また、控訴人が平成二年六月二一日に本件総合調整手続に従うことを応諾したとの点については、控訴人側でそのような承諾をしたとの明確な証拠はないし、仮に、被控訴人が主張するように、控訴人の側で本件総合調整手続に従うことをいつたん応諾するとの意向を示したことがあつたとしても、その後改めて控訴人側で法令上の許認可申請をした場合に、前記のような応諾の態度を示したことが何ら右申請の受付を拒絶する理由にならないことは明らかである。なぜなら、本件各許可申請と土地利用総合調整手続は相互に矛盾するものではなく、申請を受付けた後でも土地利用の総合調整手続を行うことは何ら妨げられるものではないし、土地利用の総合調整が各許可申請の受付前になされなければならないという法令上または条理上の根拠を見出すことができないからである。
また、仮に、私人の側で、いつたん行政指導に従い、森林法または墓埋法の正式な許可申請の前に総合調整手続をまず優先させ、右手続終了をまつて正式な許可申請を行うとの意向を示したということがあつたとしても、その後私人の側でその意向を撤回し、正規の各法令の許認可申請をした場合には（そのような意向の撤回が許されないという法令上または条理上の根拠はない）、私人の側でそのような行政指導に従わず、当初の法令上の許可申請権を行使するとの意思を明確にしているのであるから、その意思は十分尊重されなければならないのであつて、このような場合においても行政庁としては、正当の理由なく右許可申請の受付を拒むことは許されないというべきである。
したがつて、被控訴人の前記主張はいずれも失当といわなければならない。
４ 以上述べたところによれば、控訴人は、圓満院の代理人として平成二年七月一八日に、本件墓地造成及び経営計画に関し森林法及び墓埋法の各許可の申請行為をしたところ、被控訴人担当職員においてはこれを正当な理由もなく受付を拒絶し、あまつさえ申請書類を圓満院に宛てて郵便で送り返すなどの行為をしたものであつて、右行為は明らかに行き過ぎであり、国家賠償法一条にいう公務員の違法行為に該当するものというべきであるから、これによつて、控訴人が損害を被つた場合には、被控訴人は、同条項に基づき、その被つた損害を賠償すべき責任がある。
三 損害
《証拠略》によると、控訴人は、圓満院から平成二年六月一七日、本件霊園事業に関する森林法に基づく開発許可及び墓埋法に基づく許認可に関する一切の件について代理人として委任を受けたこと、控訴人はこれより前から訴外一行寺の代理人として本件霊園事業に関し森林法及び墓埋法の許認可に関する折衝を被控訴人の事務担当者と行つていたが、その経験から土地利用総合調整の事前審査の終了するまで前記森林法及び墓埋法の正規の許可申請を行わないでいたのでは、前記許認可事務がはかばかしく進行せず、ひいては圓満院の本件霊園事業の経営計画実行にも著しい支障を来すことを虞り、法律専門家たる弁護士としての見識と信念に基づいて、正規の許可申請は総合調整終了後にして欲しいという被控訴人事務担当者の要請に従わず敢えて本件各許可申請を行つたことが認められる。そうであるとすれば、右許可申請を被控訴人事務担当者により正当な理由もなくその受付を拒絶され、あまつさえ控訴人に無断で各申請書類を同人の依頼人である圓満院に郵便で送り返されたことについては、圓満院からは不信の念を持たれただけでなく、控訴人としては、法律専門家としてのプライドを著しく傷付けられ、相当の精神的苦痛を被つたことは優に推定されるところである。
その後、平成二年九月末か一〇月始めころにかけて、控訴人は圓満院の代理人を辞任しているが、その直接の原因は控訴人が同年八月一三日に被控訴人に対する本件訴えを提起したことから圓満院と控訴人との間に意見の相違が生じたことにあるとしても、そもそも被控訴人の側で本件各申請を受付け、法に従つた事務処理を進行していれば、このような意見相違もひいては代理人辞任の事態もなかつたことが推認されるのである（《証拠略》によれば、圓満院の意見として、「当院としては、速やかに許認可を得るべく、いたずらな紛争は好まないという考えに立つていましたが、神奈川県当局の受理する、しないの繰返しで、無為な時間の浪費と法律家の見地から、耐えられないので訴えに及ぶということから、見解に異和を生じたものであります。考えるに、神奈川県職員の、言葉のすり替え、窓口のタライ回しと、責任回避がこれらの原因と言つて過言ではありません。」との記載があることが認められる。）。
以上のような、本件各許可申請書提出に至る経緯、受付拒絶の態様、その後の控訴人が圓満院の代理人を辞任したいきさつなど本件に顕われた一切の事情を考慮すると、控訴人の前記精神的苦痛を慰謝するための慰謝料としては金三〇万円をもつて相当と認める。
四 結論
よつて、控訴人の本訴請求は、被控訴人に対し三〇万円の支払を求める限度で理由があるからこれを認容すべきであつて、これと異なる原判決を主文のとおり変更し、控訴人のその余の請求は理由がないから棄却し、訴訟費用の負担につき民事訴訟法九六条、八九条、九二条但し書を、仮執行宣言につき同法一九六条をそれぞれ適用して、主文のとおり判決する。
（裁判長裁判官 山下 薫 裁判官 並木 茂 裁判官 豊田建夫）
《当事者》
控訴人 浅古栄一
右訴訟代理人弁護士 伊藤よう子
被控訴人 神奈川県
右代表者知事 長洲一二
右訴訟代理人弁護士 福田恆二
右指定代理人 吉沢美楯 〈ほか五名〉